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重慶市落實“三線一單”實施生態環境分區管控的實施意見新聞發布會實錄

發布時間:2020-07-22 16:56
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4月29日,市生態環境局舉辦新聞發布會。發布會邀請到局黨組成員、副局長溫汝俊同志,就市人民政府近期印發的《關于落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線制定生態環境準入清單實施生態環境分區管控的實施意見》(渝府發〔2020〕11號)有關情況進行介紹,并回答大家關心的問題。

茍淵(主持人):

各位記者朋友們,上午好!首先,歡迎大家來參加今天的發布會。近日,市人民政府印發了《關于落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線制定生態環境準入清單實施生態環境分區管控的實施意見》,標志著我市率先完成“三線一單”成果編制發布。為了讓大家更準確、全面地了解有關信息,今天我們在這里舉行發布會。今天我們邀請到市生態環境局黨組成員、副局長溫汝俊同志參加發布會并發布新聞。同時,我局機關有關處室和局屬有關單位負責同志也參加此次發布會。首先,有請溫汝俊副局長發布我市《關于落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線制定生態環境準入清單實施生態環境分區管控的實施意見》有關情況。

溫汝俊(發布人):

記者朋友們,2015年7月,習近平總書記在主持中央深改組第14次會議上,明確提出了經濟社會發展要嚴守“資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線”的要求。在黨中央、國務院統一部署和生態環境部具體工作安排下,重慶市啟動了劃定生態保護紅線、構建環境質量底線等工作。2018年7月,在完成并發布全市“生態保護紅線”基礎上,按照《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》“省級黨委和政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線,制定生態環境準入清單”(“三線一單”)的要求,重慶把構建“環境質量底線”目標,通過確定“三線一單”構建生態環境分區管控體系的具體任務加以實現。加上已發布的《重慶市生態保護紅線》和我市的能源、水資源、土地資源、岸線資源等“資源利用上線”,基本構成了重慶“生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線”三大紅線的工作框架。

現在發布的《落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線制定生態環境準入清單實施生態環境分區管控的實施意見》(簡稱《實施意見》),既是落實黨中央國務院要求加快確定環境質量底線和制定生態環境準入清單的具體舉措,也是發布、應用“三線一單”成果的重要工作程序。

現將我市《實施意見》的內容和相關情況通報如下:

一、是什么?

《實施意見》的主要目的:

一是結合兩線定底線。環境質量底線,不僅僅是針對全域的籠統或簡單指標,而是需要在充分考慮生態保護紅線和資源利用上線約束的條件和基礎上,針對不同類別的具體國土空間單元,科學分析其區域開發的環境資源承載能力后,確定出的各類不同單元空間開發利用格局和強度的“質量底線體系”。

二是遵循規律定單元。不同國土空間有著不同屬性,既可按照生態功能重要性分類,有屬于不同自然保護地的生態保護紅線類別;也有城市發展或工業集聚區(工業園區)的城市用地類別;又可按生態環境敏感性分類,有按水流域分類,也有按大氣功能。遵循科學和自然規律,把各種因素統籌起來,按照便于環境要素分區和科學管控的原則,確定出3類不同的環境管控單元。其中,優先保護單元,主要包括以生態環境保護為主的區域,例如飲用水水源保護區、環境空氣一類功能區等,這類單元以生態功能保護為主。重點管控單元,就是涉及水、大氣、土壤、自然資源等資源環境要素需要重點管控的區域,例如人口密集的城鎮規劃區和產業集聚的國家級、市級工業園區,工業集聚區等區域,這類單元以降低污染物排放強度管控、提升資源開發利用效率為主。一般管控單元,就是除前面兩類單元之外的其他區域,以控制污染物排放、保持環境質量為主。

三是梳理要求定清單。不同的環境單元,需要根據其情況確定不同的環境管控。生態環境準入清單,有2個層面內容。從全市來說,就是將國家和地方相關法律法規政策對環境的管控要求,以及經濟社會發展規劃、國土空間規劃等各類規劃、計劃對環境條件的需求,結合環境質量現狀、資源承載能力確定出的各類環境管控單元的開發行為和環境準入的規范清單。從環境管控單元層面,就是按照對不同單元區域確定的開發目標或功能定位,針對其環境的自然條件、問題和環境質量目標,確定的具體環境管控或準入要求。

二、管什么?

《實施意見》具體有哪些內容:

一是分好“區”。按照上述的單元確定方法,把全市自然水環境流域和生態空間邊界以及國土空間中的39個行政單元區劃邊界作為骨架,確定出785個環境管控單元。其中479個優先保護單元,面積占比37.4%;188個重點管控單元,面積占比18.2%;118個一般管控單元,面積占比44.4%。

在劃分環境管控類別還考慮了不同區域,不同區縣的生態環境稟賦和特點有所側重。如,渝東北三峽庫區城鎮群、渝東南武陵山區城鎮群的生態環境保護任務都比較重,優先保護單元比重就相對大,分別達44.4%、48.2%;主城都市區既需保護生態環境,又要增強中心城市綜合承載能力,重點管控單元面積就相對大一些,達40.4%。

二是定好“線”。就是定好各類具體單元的環境質量底線。按照優先保護單元確保生態環境功能不降低,重點管控單元重點加強環境管控,一般管控單元主要落實生態環境保護基本要求的原則,將環境質量持續改善,推動形成綠色發展方式和生活方式的總體目標細化到每個具體單元上,結合自然資源稟賦、規劃發展要求提出具體的開發環境管控底線,形成每個環境管控單元的環境目標。

三是劃好“框”。就是落實生態保護紅線等對空間布局的約束和分區域、分流域、分階段的水、大氣環境質量底線目標要求,土壤等環境風險防控要求,水資源、土地資源、能源等開發利用效率要求,從空間落實到具體環境管控單元上,從圍繞空間布局約束、污染物排放管控、風險管控防控、資源開發利用效率等方面確定了可操作的管控要求,成為開發項目具體落地和區域發展的一種剛性約束。

三、怎么用?

《實施意見》明確了具體應用的方面:

建設“三線一單”數據應用平臺,實現數據集中管理、數據共享,各區縣、各部門、有關單位都可查詢、調用數據。將過去分散的、不明確的要求集成起來,落實到具體的環境管控單元上,相應要求在數據系統這張“圖”上可以直觀看得清、用得好。

一是支撐促進產業準入。每個區域開展各類開發活動時,只要與數據系統進行對照,就可以直接判斷選址選線是否可行,資源環境利用效率和污染物排放要達到什么水平,防控生態環境風險有些什么要求,為產業準入負面清單編制和在具體區域、園區和單元落地實施提供基礎和支撐,也能大幅減少政府和企業早期決策的風險。

二是支撐銜接規劃編制。將“三線一單”管理要求深度嵌入城鄉總體規劃、土地利用規劃、工業園區建設規劃、行業發展規劃等各項規劃中,充分發揮其宏觀調控和戰略引導作用。并在規劃環評審查中以落實“三線一單”為重點,論證規劃的環境合理性并提出優化調整建議,細化所在環境管控單元的管控要求。

三是支撐生態環境監管。通過加快“三線一單”數據應用平臺建設,整合環評審批、環境質量監測、環境執法、重點污染源等數據,有針對性地解決生態環境質量不達標、生態環境風險高等問題,以及開展生態保護修復活動,為生態環境綜合管理提供技術支撐,為生態環境監管執法提供依據。

四、如何管?

《實施意見》確定了具體實施的方法:

一是用好規則。總體通過環境管控單元加環境準入清單方式,按照普適性與差異性相結合的原則,通過清單的不同規則進行差異化的環境管控。按照市委、市政府推動“一區兩群”協調發展安排部署,“三線一單”工作對主城都市區、渝東北三峽庫區城鎮群、渝東南武陵山區城鎮群提出了差異化管控要求,可以運用的市級總體管控規則和要求有21條,區域總體管控要求有39條,差異性的管控單元細則有785條。主城都市區單元管控重點主要針對促進產業升級,優化工業區、商業區、居住區具體布置,優化水資源配置、取水口及飲用水水源地布局以及排污口設置,保護和修復“四山”生態、強化污染物排放控制和環境風險防控。渝東北三峽庫區城鎮群單元重點突出秦巴山區、三峽庫區生態涵養和生物多樣性保護,推進水生態修復、水資源保護、水污染治理,加強水土流失、消落帶和農業農村污染治理,確保三峽庫區水環境安全。渝東南武陵山區城鎮群單元突出武陵山區生物多樣性維護,推進生態修復,加強石漠化治理和重金屬污染防控,增強生態產品供給能力。

二是共享數據。通過“三線一單”數據應用平臺,各部門可以用同一數據管理環境單元。《實施意見》確定了各區縣在區域資源開發、產業布局和結構調整、城鎮建設、重大項目選址應將環境管控單元及生態環境準入清單作為重要依據,制定相關政策、規劃、方案需與“三線一單”數據和要求保持一致。在制定國土空間規劃、相關規劃時應將單元中的生態、水、大氣、土壤、資源利用等紅線、底線和上線數據作為編制的基礎。制定區域、流域等產業發展規劃時也要將“三線一單”數據作為產業準入負面清單編制的依據。各級生態環境部門在監管開發建設行為和生產活動時,應以“三線一單”為重要依據。黨中央國務院已明確要求,在地方政策制定、規劃編制、執法監管中不得變通突破、降低標準,不符合不銜接不適應的要在2020年年底前完成調整。

三是動態管理。數據要實現動態更新,環境管理要及時優化,市級部門和區縣政府都是參與者和實施者。市生態環境部門每5年組織開展全市三線一單實施情況評估,充分聽取區縣政府提出的更新調整意見,依據評估情況編制三線一單更新調整方案,并按程序和要求審議發布。5年內因國家與地方發展戰略、生態保護紅線、自然保護地和生態環境質量目標調整,三線一單確需進行更新的,由區縣政府提出申請,市生態環境部門組織審定,經市政府同意后進行更新。

最后,需要說明的是,重慶是率先完成“三線一單”成果編制、發布的省市之一,生態環境部全程給予了大力支持和精心指導,在此向生態環境部以及參與此項工作的全體人員表示衷心感謝。“三線一單”是一項新的工作,還不夠完善,有些問題待具體實施過程中才會發現,請各方面多應用,多提寶貴意見,我們將收集、綜合相關意見建議后,形成更新調整方案,報請市委、市政府審議后進行更新。

茍淵(主持人):

謝謝溫汝俊副局長。現在,大家可以就自己關心的問題提問,提問之前請先通報媒體單位。

重慶日報記者:我市是如何推進“三線一單”編制工作的?

溫汝俊(發布人):

重慶市委、市政府高度重視構建環境質量底線暨“三線一單”編制工作,陸克華副市長牽頭,市發展改革委、市經濟信息委、市財政局、市規劃自然資源局、市住房城鄉建委、市交通局、市水利局等部門組成協調小組,市生態環境局具體組織實施,依靠北京和我市的一大批技術專家,按照生態環境部制定的技術規范,在充分結合各地的環境質量現狀和目標進行科學分析預測的基礎上,會同區(縣)政府、市級有關部門共同劃分環境管控單元和制定生態環境準入清單,整合成“三線一單”成果。并與四川、湖北、貴州、湖南等省的毗鄰區域的劃分結果進行了銜接,最后通過了市生態文明體制改革專項小組審議和生態環境部技術審核。

上游新聞記者:“三線一單”與規劃環評的關系是什么?

溫汝俊(發布人):

對具體的環境管控單元來說,“三線一單”明確了該區域生態保護紅線的“空間”、環境質量的“地板”、資源開發的“天花板”,環境管控要求的“條款”。從某種意義上說,為區域開發編制規劃及規劃環評給出了環境約束的邊界和管控方向。

因此,規劃環評包括項目環評在實踐中,首先必須遵守“三線一單”的規范性和特殊性要求,對開發的環境影響設定“上限”;其次可以運用“三線一單”成果分析的重點區域、流域及環境管控單元的主要功能、環境問題、產業特點為后續的開發明確方向;再次通過開發或建設的環境影響與“三線一單”成果數據比對分析,提出開發后環境管控的具體措施或要求,也為生態環境保護管理提供支撐。

重慶電視臺記者:重慶是最先完成“三線一單”的省市之一,目前各省市已全面開展“三線一單”工作,有沒有經驗可供其他省(市)參考?

溫汝俊(發布人):

重慶是第一批開展“三線一單”試點12省(市)之一,在生態環境部的指導下推進這項工作,過程肯定有一些困難,也有一些成功的實踐可以作為參考。

一、“兩級聯動”比較重要

我市采取市區同步開展“三線一單”編制工作的“兩級聯動”的工作方式,市級和區縣有各自的技術編制團隊,市級團隊同時負責區縣團隊的技術指導,但各自獨立開展,也相互銜接,最后同時形成既能統籌全市的大成果,也完成區縣各自的小成果。這種方式的特點是:

一是能夠充分發揮每個區縣的能動性,變“要我做”為“我要做”。每個區縣黨委政府非常重視,把編制 “三線一單”作為地方推動今后發展的一項重要基礎工作。

二是可以避免過去經常產生的“上面要求下難接受”矛盾。使“三線一單”既能解決全市共性問題,也能解決區縣的個性問題。

三是編制過程中,大家共同反復探討重大問題識別的合理性、環境管控單元劃定的科學性、環境要素的完備性、生態環境準入清單的針對性等問題,所有成果容易相互理解,達成共識。

二、編制過程的“三個對接”很重要

一是與國家技術指導單位的對接很重要。國家技術指導單位的直接對接溝通,能夠及時解決編制過程中遇到的各類技術問題,確保編制技術路線、技術方法的準確性和規范性。

二是與市級部門的對接很重要。部門對接可以保障數據的完整性和準確性;可以共同解決一些認識和技術判斷的差異性問題;才能相互理解相互支持。

三是與地方政府的對接很重要。兩級成果除了各種技術團隊的充分銜接外,通過三次正式征求區縣政府的意見,充分尊重地方對資源環境差異、發展階段差異和發展目標差異的考慮,吸納地方提出的建議和意見,在確保科學性的前提下,保證了成果的針對性、適用性和可操作性。

新華網記者:能否具體談談“三線一單”成果的工作實踐?

溫汝俊(發布人):

一是可以支撐國土空間規劃。“三線一單”分區環境管控及數據體系集成了紅線、底線等數據,這就為規劃部門編制國土空間規劃時充分考慮規劃區域的環境特點及質量管控要求提供了有力支撐。市規劃自然資源局在編制國土空間規劃就利用了“三線一單”數據成果,目前做到了兩套體系的生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界統一一套數據,后續有動態調整,雙方同步更新。

二是可以優化項目選址或選線。現在,項目開展前期工作時,就可以通過應用系統進行數據比對分析,提前避讓一些環境敏感或復雜的區域,特別是法律限制的區域。基礎設施項目,尤其是線性工程,像我市規劃的軌道交通15號線、老成渝鐵路旅游線改造就涉及穿越生態保護紅線、自然保護地和人口密集區等,通過“三線一單”數據系統對比,就對線路做了避讓調整和優化。產業類項目選址,需要充分考慮擬入駐園區的環境容量、敏感點分布以及準入清單要求等信息,過去到了環評階段才能分析,今后通過數據應用平臺簡單查詢就可知曉是否合適。在2019年全市發展改革會議上,吳存榮常務副市長明確提出,各地招商引資過程中,應將“三線一單”成果數據作為前提條件,不符合生態準入清單要求的項目,不得引進。

三是支撐把好項目的環境準入關。從去年開始,我市在規劃環評和項目環評評審中都試行了應用“三線一單”數據來審核與環境管控要求的符合性。而且要求:規劃環評,必須從嚴守生態保護紅線、環境質量底線及資源利用上線的要求出發,論證規劃的環境合理性,凡是不符合的一律建議調整;建設項目環評,必須論證與生態環境準入清單的符合性,凡不符合的必須調整,否則不予審批。

茍淵(主持人):

各位記者朋友,由于時間關系,今天發布會的提問環節到此為止,感謝大家對生態環境保護工作、對“三線一單”工作的關心。發布會到此結束。謝謝大家!

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